หลักกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลภาครัฐและแนวคำวินิจฉัยที่สำคัญ

หลักกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลภาครัฐและแนวคำวินิจฉัยที่สำคัญ

๑. ความหมายและหลักการสำคัญของการบริการงานบุคคลภาครัฐ

การบริหารงานบุคคล หมายถึง กระบวนการที่เกี่ยวกับการวางนโยบายการวางแผนโครงการ ระเบียบและวิธีดำเนินการหรือกระบวนการบริหารจัดการทั้งหมดเกี่ยวกับบุคคลหรือเจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานในองค์การใดองค์การหนึ่ง เพื่อให้ได้มาใช้ประโยชน์ และบำรุงรักษาไว้ซึ่งทรัพยากรมนุษย์ที่มีประสิทธิภาพและมีปริมาณเพียงพอ เพื่อให้การปฏิบัติงานบรรลุผลสำเร็จตามเป้าหมาย

การบริหารงานบุคคลภาครัฐ มีฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ๔ ฝ่าย ดังนี้

๑. ข้าราชการ ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติราชการ

๒. ผู้บังคับบัญชา ทำหน้าที่ในการวางแผน การจัดระบบงาน การอำนวยการหรือบัญชางาน การประสานและควบคุมงานและการจัดการเกี่ยวกับตัวข้าราชการที่อยู่ในบังคับบัญชา

๓. องค์กรกลางบริหารงานบุคคล ท าหน้าที่ก าหนดหลักเกณฑ์วิธีการและมาตรฐาน ควบคุม ดูแล ตรวจสอบ แนะนำชี้แจงเพื่อให้การปฏิบัติงานในด้านต่าง ๆ เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลเป็นไปตามระเบียบและมาตรฐานเดียวกัน

๔. บุคลากร ซึ่งเป็นผู้ที่มีบทบาทในการเป็นที่ปรึกษา ติดต่อประสานงาน ให้ความช่วยเหลือแนะนำ และให้บริการด้านการเจ้าหน้าที่ ทั้งนี้ ภายใต้หลักผลประโยชน์สูงสุดของทางราชการ คือ เพื่อให้การปฏิบัติงานสามารถ บรรลุภารกิจหรือพันธกิจของหน่วยงานที่กำหนดตามกฎหมายหรือนโยบายของหน่วยเหนือและเกิดประโยชน์ต่อประชาชนและประเทศชาติสูงสุดอย่างรวดเร็วทันกับความต้องการของประชาชนโดยใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด และภายใต้แนวคิดว่า การปฏิบัติงานขององค์การภาครัฐจะสามารถบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพ ต้องอาศัยข้าราชการที่มีความรู้ความสามารถเป็นประการสำคัญตามหลักการบริหารโดยระบบคุณธรรม (Merit System) ซึ่งมีองค์ประกอบ ๔ ประการ คือ

๑. ต้องมีความเสมอภาคในโอกาส (Equal of opportunity) หมายความว่า บุคคลที่มีความรู้ความสามารถและคุณสมบัติอย่างเดียวกัน จะต้องได้รับโอกาสที่จะได้รับการคัดเลือก สรรหา การบรรจุ แต่งตั้ง หรือการเลื่อนตำแหน่งต่าง ๆ อย่างเท่าเทียมกัน การที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนำเหตุแห่งความแตกต่างในเรื่องสภาพทางกายหรือสุขภาพของบุคคลมาอ้าง เพื่อเลือกปฏิบัติต่อบุคคลดังกล่าวให้ต่างไปจากบุคคลอื่น โดยไม่มีเหตุที่หนักแน่นควรค่าแก่การรับฟัง ย่อมถือว่าเป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมอันเป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๑๔๒/๒๕๔๗) การกำหนดให้รับ ผู้ที่สำเร็จการศึกษาระดับปริญญาตรีกฎหมายและได้รับเกียรตินิยมเป็นการให้สิทธิเหนือหรือดีกว่าผู้ที่สำเร็จ การศึกษาระดับปริญญาตรีทางกฎหมายแต่ไม่ได้รับเกียรตินิยม ถือเป็นการปฏิบัติต่อบุคคลที่มีสถานะทางกฎหมายที่เหมือนกันให้แตกต่างกัน เป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๑๕๘/๒๕๕๐)

๒. ต้องมีความรู้ความสามารถ (Competence) หมายถึง การตัดสินบุคคลโดยยึดหลักความรู้ความสามารถเป็นเกณฑ์ การคัดเลือกหรือสรรหาจะต้องพยายามทุกวิถีทางที่จะให้ได้มาซึ่งบุคคลที่มีความรู้ความสามารถสูงสุดเท่าที่จะหาได้

๓. ต้องมีความมั่นคงแห่งอาชีพ (Security of tenure) เพื่อมิให้ผู้ปฏิบัติหน้าที่อย่างถูกต้องตามกฎหมายต้องถูกกลั่นแกล้งหรือใส่ความ โดยยึดหลักความถูกต้องของเหตุผล และระเบียบกฎหมาย เปิดโอกาสให้ทุกคนที่เกี่ยวข้องได้ชี้แจงแสดงเหตุผลในการปฏิบัติหน้าที่ หากผู้ใดมิได้กระทำความผิดย่อมไม่ต้องถูกลงโทษหรือกลั่นแกล้งให้เกิดการเสียประโยชน์อันพึงมีพึงได้ตามกฎหมาย

๔. หลักแห่งความเป็นกลางทางการเมือง (Political neutrality) หมายความว่า ข้าราชการพึงปฏิบัติงานอย่างต่อเนื่อง โดยไม่ได้คำนึงถึงตัวบุคคล พรรคการเมืองหรือกลุ่มผลประโยชน์ใดโดยเฉพาะ

๒. ขอบเขตของการบริหารงานบุคคลภาครัฐ

ขอบเขตของการบริหารงานบุคคลภาครัฐ หมายถึง อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ ตลอดจนกิจกรรมต่าง ๆ ที่บุคคลากรหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลภาครัฐพึงต้องดำเนินการเพื่อให้การบริหารงานบุคคลภาครัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ซึ่งประกอบด้วย

ลักษณะงาน หรือกิจกรรมต่าง ๆ ดังนี้

๑. การวางแผนกำลังคน (Manpower planning) ให้พอเพียงสำหรับการปฏิบัติภารกิจของหน่วยงาน

๒. การกำหนดตำแหน่ง (Classification of position) หมายถึง การกำหนดว่าตามภารกิจที่หน่วยงานต้องปฏิบัติตามกฎหมายนั้นมีลักษณะงานอย่างไร แต่ละลักษณะงาน จำเป็นต้องใช้บุคลากรในลักษณะใดบ้าง จำนวนเท่าใด ต้องมีวุฒิการศึกษาด้านใด ระดับใดจึงจะเหมาะสมกับความรับผิดชอบหรือความยากง่ายของงานแต่ละส่วน

๓. การกำหนดค่าตอบแทน (Compensation) มีหลักการพื้นฐานดังนี้

๓.๑ ความยุติธรรมและเพียงพอ (Equity and adequacy)

๓.๒ หลักความมั่นคงในการยึดถือเป็นอาชีพ (Security)

๓.๓ หลักการจูงใจ (Incentive)

๓.๔ หลักการควบคุมให้อยู่ในขอบเขตที่สามารถจ่ายได้ภายใต้ระบบงบประมาณแผ่นดิน

(Control and ability to pay)

๔. การสรรหาบุคลากร (Recruitment) มีหลักการที่สำคัญ ดังนี้

๔.๑ ระบบคุณธรรม (Merit system)

๔.๒ ต้องได้คนที่เหมาะสมกับงาน (Put the right man on the right job)

๔.๓ ต้องเป็นไปตามนโยบายและระเบียบกฎหมาย เช่น

(๑) การที่ผู้สมัครสอบเข้าเป็นนักเรียนพลตำรวจจะขาดคุณสมบัติหรือไม่ต้องเป็นไปตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องกำหนดไว้และคุณสมบัติดังกล่าวเป็นกรณีเฉพาะตัว สำนักงานตำรวจแห่งชาติจะออกคำสั่งหรือกำหนดกฎเกณฑ์หรือมีนโยบายในการกำหนดคุณสมบัติของผู้สมัครสอบให้แตกต่างออกไปโดยให้พิจารณารวมไปถึงคุณสมบัติของบุคคลอื่นที่เกี่ยวข้องกับผู้สมัครสอบด้วยไม่ได้ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๕๐/๒๕๔๖)

(๒) การคัดเลือกข้าราชการเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในส่วนราชการต่าง ๆ ต้องถือปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่องค์กรกลางในการบริหารงานบุคคลกำหนดไว้โดยเคร่งครัด การดำเนินการคัดเลือกโดยไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้ ย่อมมีผลทำให้คำสั่งแต่งตั้งผู้ได้รับการคัดเลือกให้ดำรงตำแหน่งนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย การใช้อำนาจตามกฎหมายเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลนั้น องค์กรกลางในการบริหารงานบุคคล เช่น คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ในฐานะที่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในรูปคณะกรรมการในฝ่ายบริหารมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามนโยบายการบริหารงานบุคคลของคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นองค์กรสูงสุดที่มีหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ การกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลในเรื่องใด ๆ ให้แตกต่างไปจากหลักการซึ่งเป็นสาระสำคัญที่คณะรัฐมนตรีมีมติกำหนดเป็นนโยบายไว้ อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยมติคณะรัฐมนตรีย่อมเป็นหลักเกณฑ์ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๘๙/๒๕๔๙) โดยทั่วไปการสรรหาบุคลากรในระบบราชการสามารถปฏิบัติได้ ๒ วิธี คือ การสอบแข่งขันและการคัดเลือก เมื่อผ่านการสอบแข่งขันหรือการคัดเลือกได้แล้ว จะเป็นการบรรจุแต่งตั้ง ซึ่งในขั้นตอนนี้กฎหมายจะกำหนดผู้มีอำนาจในการบรรจุแต่งตั้งข้าราชการแต่ละระดับตำแหน่งไว้แตกต่างกัน

๕. การพัฒนาบุคลากร (Human resources development) หมายถึง การดำเนินการเสริมสร้าง เพิ่มพูนความรู้ (Knowledge) ทักษะ (Skills) ทัศนคติที่ดี (Attitude) ตลอดจนการปลูกฝังและเพิ่มพูนคุณธรรมและจริยธรรมอันจะทำให้ปฏิบัติหน้าที่ราชการได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวมถึงการปฏิบัติตนเหมาะสมกับการเป็นข้าราชการ

๖. การเสริมแรงจูงใจ (Motivation)

แรงจูงใจ หมายถึง แรงขับหรือพลังที่ผลักดันให้มนุษย์แสดงพฤติกรรมอย่างใดอย่างหนึ่งออกมา ซึ่งมีทั้งในทางลบและทางบวก และในทางตรงกันข้าม หากขาดแรงจูงใจก็อาจส่งส่งกระทบต่อการทำงานในการเสริมสร้างแรงจูงใจ การเสริมแรงจูงใจที่เหมาะสมจะทำให้คนทำงานได้อย่างเต็มประสิทธิภาพและในทางตรงกันข้าม หากขาดแรงจูงใจก็อาจส่งผลกระทบต่อการทำงานในการเสริมสร้างแรงจูงใจจึงมีการนำเอาความรู้ทางจิตวิทยาเข้ามาประยุกต์กับการบริหารงานบุคคล เช่น ในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๗๔ ได้กำหนดการเสริมสร้างแรงจูงใจทั้งในส่วนที่เป็นตัวเงินและมิใช่ตัวเงินไว้ว่า “ข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดประพฤติตนอยู่ในจรรยาและมีระเบียบวินัย และปฏิบัติราชการอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ ให้ผู้บังคับบัญชาพิจารณาเลื่อนเงินเดือนให้ตามควรแก่กรณีตามที่กำหนดใน กฎ ก.พ. และจะให้บำเหน็จความชอบอย่างอื่นซึ่งอาจเป็นคำชมเชย เครื่องเชิดชูเกียรติ หรือรางวัลด้วยก็ได้”

๗. การรักษาวินัยและการดำเนินการทางวินัย (Discipline)

วินัย หมายถึง สิ่งที่พึงปฏิบัติ แบบอย่าง หรือธรรมเนียมการปฏิบัติซึ่งได้รับการยอมรับหรือปฏิบัติสืบต่อกันมา หรือนัยหนึ่งบรรทัดฐานแห่งการปฏิบัติที่กำหนดไว้โดยกฎหมาย ระเบียบ คำสั่ง ซึ่งสั่งการตามอำนาจหน้าที่ในการปฏิบัติราชการเพื่อให้บรรลุผลตามเจตนารมณ์ของกฎหมายเพื่อให้เกิดผลดีต่อประเทศชาติและประชาชนนั้น ข้าราชการมีอำนาจและหน้าที่ตามกฎหมายซึ่งอาจมีการอาศัยอำนาจหน้าที่นี้ไปแสวงผลประโยชน์ในทางมิชอบหรือละเว้นการใช้อำนาจโดยมิชอบด้วยกฎหมายเพื่อแลกกับผลประโยชน์อันเกิดจากใช้อำนาจหรือละเว้นการใช้อำนาจนั้น ดังนั้น เพื่อเป็นการควบคุมมิให้ข้าราชการปฏิบัติตนอย่างไม่ถูกต้อง จากที่กฎหมายกำหนดไว้จึงได้มีการกำหนดเรื่องวินัยและการรักษาวินัย ตลอดจนการดำเนินการทางวินัยของข้าราชการพลเรือนไว้ในหมวด ๖ และหมวด ๗ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑

๘. การเลื่อนตำแหน่งและการโอนย้าย (Promotion and transfer)

๘.๑ การเลื่อนตำแหน่ง หมายถึง การแต่งตั้งให้ข้าราชการได้มีระดับหรือตำแหน่งหน้าที่มีความรับผิดชอบสูงขึ้น เพื่อเป็นขวัญและกำลังใจสำหรับผู้ปฏิบัติงาน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการเสริมสร้างแรงจูงใจ

๘.๒ การโอนย้าย หมายถึง การเปลี่ยนสถานที่หรือหน่วยงานตามความเหมาะสม ไปดำรงตำแหน่งในระดับเดียวกันหรือเทียบเท่าในระดับหรือตำแหน่งที่ไม่สูงไปกว่าเดิม หากอยู่ภายในหน่วยงานเดียวกัน เรียกว่า การย้าย แต่ถ้าเป็นการเปลี่ยนหน่วยงานคนละกรมหรือกระทรวง เรียกว่า การโอน สำหรับการโอนนั้นมีเหตุผล ๒ ประการ คือ เป็นการโอนเพื่อความเหมาะสมของหน่วยงาน หรือเป็นการโอนตามความประสงค์ของตัวข้าราชการผู้ขอโอน อย่างไรก็ตาม ผู้บังคับบัญชาต้องใช้ดุลพินิจโดยชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งให้ ข้าราชการในสังกัดไปปฏิบัติหน้าที่ โดยต้องเป็นคำสั่งที่สามารถดำเนินการให้เจตนารมณ์ของกฎหมายบรรลุผลและมีผลเป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของข้าราชการเพียงเท่าที่จำเป็น เพื่อให้การดำเนินการเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายและประชาชนต้องได้รับประโยชน์จากคำสั่งดังกล่าวมากกว่าความเสียหายที่ข้าราชการผู้รับคำสั่งได้รับ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๙๐/๒๕๔๗)

๙. การประเมินผลการปฏิบัติงาน (Performance appraisal)

เมื่อมีการประเมินผลการปฏิบัติงานแล้ว จะมีการนำผลการประเมินดังกล่าวไปใช้ประกอบการพิจารณาในเรื่องต่างๆ เช่น การบรรจุแต่งตั้งให้รับราชการ การแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งต่างๆ การเลื่อนเงินเดือน การเลื่อนตำแหน่งให้สูงขึ้น จึงเป็นกระบวนการที่มีผลต่อการควบคุมการปฏิบัติงานของข้าราชการทุกระดับเพื่อให้ผลการปฏิบัติงานของข้าราชการมีมาตรฐานการปฏิบัติงานที่ดีภายใต้กรอบหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด ตลอดจนการบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายของหน่วยงานอย่างมีประสิทธิภาพ ถือเป็นขั้นตอนที่เป็นสาระสำคัญในการพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ผู้บังคับบัญชาใช้เป็นเครื่องมือในการพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือน หากผู้บังคับบัญชาไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการดังกล่าวย่อมเป็นผลทำให้การพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ. ๔๑/๒๕๔๘)

๑๐. การพ้นจากราชการและการดำเนินการเกี่ยวกับผลประโยชน์ทดแทน (Separation and pension)

การดำเนินการเกี่ยวกับผลประโยชน์ทดแทน หมายถึง กระบวนการเกี่ยวกับการเงินซึ่งทางราชการต้องจ่ายให้แก่ข้าราชการที่ต้องพ้นหรือออกจากราชการตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย ซึ่งเป็นกระบวนการสุดท้ายของการบริหารงานบุคคลของระบบราชการ เพื่อเป็นการตอบแทนข้าราชการที่ตั้งใจปฏิบัติหน้าที่รับราชการทำประโยชน์แก่ประเทศชาติมาเป็นระยะเวลานาน ให้สามารถใช้ชีวิตในยามเกษียณอายุราชการอย่างมีความสุข

๓. การจัดระเบียบข้าราชการพลเรือนตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑

โดยที่ได้มีการปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน ตามพระราชบัญญัติข้าราชการพลเรือน พ.ศ.๒๕๕๑ มีสาระสำคัญโดยรวมดังนี้

(๑) การจัดระเบียบข้าราชการพลเรือน “ต้องเป็นไปเพื่อผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ ความมีประสิทธิภาพ และความคุ้มค่า โดยให้ข้าราชการปฏิบัติราชการอย่างมีคุณภาพ คุณธรรม และคุณภาพชีวิตที่ดี”(มาตรา ๓๔)

(๒) กระจายอำนาจการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ จากเดิมที่เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ไปให้ส่วนราชการเจ้าสังกัดดำเนินการ

(๓) วางมาตรการพิทักษ์ระบบคุณธรรม โดยให้มีคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (ก.พ.ค.) เป็นองค์กรกึ่งตุลาการ มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลให้การบริหารงานบุคคลสำหรับข้าราชการพลเรือนเป็นไปตามระบบคุณธรรม (มาตรา ๒๔ และมาตรา ๓๑)

(๔) ปรับปรุงองค์ประกอบและบทบาทของ ก.พ. โดยให้ ก.พ. มีกรรมการเพียงสองประเภท คือ กรรมการโดยตำแหน่ง และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ (มาตรา ๖) และเน้นบทบาทการวางระบบและมาตรฐานการปฏิบัติงาน รวมทั้งเพิ่มการประเมินผลการบริหารทรัพยากรบุคคลของข้าราชการพลเรือน (มาตรา ๔)

(๕) ปรับปรุงให้ข้าราชการพลเรือนสามัญมีเสรีภาพในการรวมกลุ่มได้ (มาตรา ๔๓) เพื่อให้สอดคล้องตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐

(๖) ปรับปรุงระบบการกำหนดตำแหน่ง เปลี่ยนจากระบบการจำแนกตำแหน่งเป็นแบบระดับร่วม (Common Level หรือ C มี ๑๑ ระดับ) เป็นแบบจัดกลุ่มตามประเภทลักษณะของงาน (Multi Classification Scheme หรือเรียกว่าระบบแท่ง) โดยแบ่งเป็น ๔ ประเภท และแต่ละประเภทมีระดับ(มาตรา ๔๕) ดังนี้

๖.๑ ประเภทบริการ (ก) ระดับต้น (ข) ระดับสูง

๖.๒ ประเภทอำนวยการ (ก) ระดับต้น (ข) ระดับสูง

๖.๓ ประเภทวิชาการ (ก) ระดับปฏิบัติการ (ข) ระดับชำนาญการ (ค) ระดับชำนาญการพิเศษ (ง) ระดับเชี่ยวชาญ และ (จ) ระดับทรงคุณวุฒิ

๖.๔ ประเภททั่วไป (ก) ระดับปฏิบัติการ(ข) ระดับชำนาญงาน (ค) ระดับอาวุโส และ (ง) ระดับทักษะพิเศษ

(๗) ปรับปรุงระบบค่าตอบแทน เดิมกำหนดอัตราเงินเดือนของแต่ละซีให้มีขั้นวิ่งตั้งแต่ขั้นต่ำไปจนถึงขั้นสูงสุดของตำแหน่ง เปลี่ยนเป็นบัญชีเงินเดือนแยกตามประเภทมี ๔ บัญชี โดยกำหนดเพียงอัตราเงินเดือนขั้นต่ำและขั้นสูงของแต่ละบัญชี ไม่มีขั้นวิ่งระหว่างขั้นต่ำและขั้นสูง จึงเรียกว่า “บัญชีเงินเดือน”

(๘) ปรับปรุงระบบจรรยาและวินัย แยกจรรยาออกเป็นหมวดหนึ่งต่างหากจากวินัย (หมวด ๕) ส่วนในเรื่องวินัยได้แยกข้อห้าม (มาตรา ๘๓) และข้อปฏิบัติ (มาตรา ๘๒) ออกจากกันให้ชัดเจนกำหนดให้กันข้าราชการที่ถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยร่วมกับข้าราชการอื่นไว้เป็นพยานได้ (มาตรา ๙๘ วรรคสอง) แต่การให้การในฐานะพยานอันเป็นเท็จถือว่ากระทำผิดวินัย (มาตรา ๙๘ วรรคสาม) และให้อำนาจ ก.พ. กำหนดบทวินัยเพิ่มเติมจากที่กฎหมายกำหนดได้ (มาตรา ๘๒ (๑๑) และมาตรา ๘๓(๑๐))

(๙) ปรับปรุงระบบการอุทธรณ์และการร้องทุกข์ โดยให้อุทธรณ์การสั่งลงโทษต่อ ก.พ.ค. และให้ ก.พ.ค. เป็นผู้วินิจฉัยสั่งการ (มาตรา ๑๑๔ ประกอบมาตรา ๓๑ (๒)) การร้องทุกข์ที่เกิดจากปลัดกระทรวงรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรี ให้ร้องทุกข์ต่อ ก.พ.ค. ส่วนทุกข์ที่เกิดจากผู้บังคับบัญชาอื่นให้ร้องทุกข์ต่อผู้บังคับบัญชาชั้นเหนือขึ้นไป (มาตรา ๑๒๓ ประกอบมาตรา ๓๑ (๓)) และยังให้ ก.พ.ค. เป็นผู้คุ้มครองระบบคุณธรรม (มาตรา ๑๒๖ ประกอบมาตรา ๓๑ (๔))

(๑๐) ปรับปรุงการเกษียณอายุของข้าราชการพลเรือน สามารถต่อเวลาให้ข้าราชการที่เกษียณอายุแล้วให้รับราชการต่อไปได้อีกไม่เกิน ๑๐ ปี (มาตรา ๑๐๘)

(๑๑) ยกเลิกข้าราชการประจำต่างประเทศพิเศษ ทั้งนี้ โดยใช้ระบบการบริหารตามหลักประโยชน์สูงสุดของทางราชการ และใช้หลักการบริหารโดยระบบคุณธรรม ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ หมวดที่ ๓ ส่วนที่ ๓ แนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดินและพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๔๒

๔. การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

๔.๑ บุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ กำหนดให้ผู้ปฏิบัติงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสถานะเป็น “พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”แต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ บัญญัติหลักการใหม่โดยให้ผู้ปฏิบัติงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสถานะเป็น “ข้าราชการและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” โดยบัญญัติหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลไว้ในมาตรา ๒๘๘ ว่า การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ต้องเป็นไปตามความเหมาะสมและความจำเป็นของแต่ละท้องถิ่น โดยการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีมาตรฐานสอดคล้องกัน และอาจได้รับการพัฒนาร่วมกันหรือสับเปลี่ยนบุคลากรระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันได้ รวมทั้งต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นองค์กรกลางบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นก่อนตามที่กฎหมายบัญญัติ และเพื่อเป็นหลักประกันให้กับบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้กำหนดให้มีองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมของข้าราชการส่วนท้องถิ่น เพื่อสร้างระบบคุ้มครองคุณธรรมและจริยธรรมในการบริหารงานบุคคลตามที่กฎหมายบัญญัติ

๔.๒ พนักงานส่วนท้องถิ่น ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ ให้หมายความว่า ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด พนักงานเทศบาล พนักงานส่วนตำบล ข้าราชการกรุงเทพมหานคร พนักงานเมืองพัทยา และข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นอื่นที่มีกฎหมายจัดตั้ง ซึ่งได้รับการบรรจุและแต่งตั้งให้ปฏิบัติราชการโดยได้รับเงินเดือนจากงบประมาณหมวดเงินเดือนขององค์ปกครองส่วนท้องถิ่น หรือจากเงินงบประมาณหมวดเงินอุดหนุนของรัฐบาลที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนำมาจัดเป็นเงินเดือนของข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น

๔.๓ การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล กรุงเทพมหานคร หรือเมืองพัทยา เป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒

๔.๓.๑ การบริหารงานบุคคลในองค์การบริหารส่วนจังหวัด มีองค์กรหลักที่ทำหน้าที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ๓ องค์กร คือ คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด

๑) คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.อบจ.กลาง) จัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นประธาน เป็นองค์กรที่มิได้ใช้อำนาจในการบริหารงานบุคคลโดยตรง แต่เป็นผู้กำหนดมาตรฐานทั่วไปสำหรับใช้ในการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจังหวัดทั่วประเทศเพื่อให้มีมาตรฐานและเกิดความเป็นธรรม

๒) คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.อบจ.) มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดแต่ละแห่งต้องมีคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจังหวัดตามที่กำหนดในมาตรา ๑๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน โดยทำหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลตามความต้องการและความเหมาะสมของท้องถิ่นของตนเพื่อให้ผู้บริหารท้องถิ่นนำหลักเกณฑ์ไปใช้ในการออกคำสั่งต่าง ๆ เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลภายใต้กรอบมาตรฐานทั่วไปที่คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดกำหนดและมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด

๓) นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด มาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้กำหนดให้มีอำนาจออกคำสั่งเกี่ยวกับการบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์และการร้องทุกข์ หรือการอื่นใดเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดกำหนด แต่สำหรับการออกคำสั่งแต่งตั้ง การให้ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ้นจากตำแหน่ง การดำเนินการลงโทษทางวินัย การอุทธรณ์และร้องทุกข์ก่อนออกคำสั่งต้องให้คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดเห็นชอบก่อน

๔.๓.๒ การบริหารงานบุคคลในเทศบาลและในองค์การบริหารส่วนตำบล มีองค์กรที่ทำหน้าที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ๓ องค์กรทำนองเดียวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด กล่าวคือ ในการบริหารงานบุคคลในเทศบาล ประกอบด้วย คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (ก.ท.) คณะกรรมการพนักงานเทศบาล (ก.ท.จ.) และนายกเทศมนตรี ส่วนการบริหารงานบุคลในองค์การบริหารส่วนตำบล ประกอบด้วย คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบล (ก.อบต.กลาง) คณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล (ก.อบต.จังหวัด) และนายกองค์การบริหารส่วนตำบล โดยทั้ง ๓ องค์กรของการบริหารงานบุคคลในเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล ดังกล่าว ต่างก็มีอำนาจหน้าที่ลักษณะเดียวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด

๔.๓.๓ การบริหารงานบุคคลในกรุงเทพมหานคร ตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ ได้กำหนดให้การบริหารงานบุคลของกรุงเทพมหานครเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานคร ซึ่งได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานครและบุคลากรกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๕๔ มาตรา ๗ ได้กำหนดโครงสร้างขององค์กรที่ทำหน้าที่รับผิดชอบการบริหารงานบุคคลไว้ ได้แก่ คณะกรรมการข้าราชการกรุงเทพมหานครและบุคลากรกรุงเทพมหานคร (ก.ก.)บุคลากรของกรุงเทพมหานครแบ่งเป็น ๒ ประเภท ได้แก่

๑) ข้าราชการกรุงเทพมหานคร (เป็นข้าราชการ กทม.สามัญ) ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษากรุงเทพมหานคร และข้าราชการกรุงเทพมหานครในสถาบันอุดมศึกษา

๒) บุคลากรกรุงเทพมหานคร หมายความว่า ลูกจ้างกรุงเทพมหานครและพนักงานกรุงเทพมหานคร

๔.๓.๔ การบริหารงานบุคคลในเมืองพัทยา ประกอบด้วยองค์กรหลัก ๓ องค์กร คือ คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล คณะกรรมการพนักงานเมืองพัทยา และนายกเมืองพัทยา

๑) คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล ตามมาตรา ๒๘ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาลทำหน้าที่กำหนดมาตรฐานทั่วไปในเรื่องต่าง ๆ ให้แก่เมืองพัทยาดังเช่นที่กำหนดให้เทศบาล

๒) คณะกรรมการพนักงานเมืองพัทยา ตามมาตรา ๒๘ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้คณะกรรมการพนักงานเมืองพัทยา มีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด

๓) นายกเมืองพัทยา มีอำนาจในการออกคำสั่งต่าง ๆ เช่นเดียวกับนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยอนุโลม ทั้งนี้ ในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นนั้น ตามมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้กำหนดให้มี “คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.)” ประกอบด้วยกรรมการโดยตำแหน่งซึ่งเป็นข้าราชการประจำกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ และผู้แทนคณะกรรมการกลางขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คณะกรรมการชุดนี้ถือเป็น “คณะกรรมการระดับชาติ” มีอำนาจหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๓๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน

 

บรรยายโดย นายสุทธิวัฒน์ มาศพันธ์

ตุลาการศาลปกครองอุดรธานี

10 ตอบกลับไปที่ “หลักกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลภาครัฐและแนวคำวินิจฉัยที่สำคัญ”

ใส่ความเห็น